تحليلی بر نظام بودجه‌ريزی كشور
مسعود نيلی
اصلاح نظام بودجه‌ريزی كشور برای سال‌های متوالی اما با شدت و ضعف‌های متفاوت، در دستور كار سازمان مديريت و برنامه‌ريزی بوده است. اولين بار در فاصلة سال‌های 1365 تا 1367 پروژه‌ای تحت همين عنوان در سازمان برنامه و بودجه به اجرا درآمد. در مرحلة دوم پس از تصويب برنامة سوم، پروژة اصلاح نظام بودجه‌ريزی به موسسة عالی پژوهش در برنامه‌ريزی و توسعه واگذار شد كه نتايج مرحلة اول آن براساس تبصرة 48 قانون بودجة سال 1380، مبنای اصلاحات طبقه‌بندی بودجه منطبق با نظام GFS واقع شد كه از سال 1381 به بعد بودجه‌های سالانه در اين چارچوب تهيه و اجرا گرديد.
در نيمه دوم سال 1383، براساس درخواست رئيس سازمان مديريت و برنامه‌ريزی كشور (جناب آقی دكتر شركاء) و در چارچوب موافقت نامة مبادله شده ميان سازمان مذكور و دانشگاه صنعتی شريف، مسئوليت طرح اصلاح نظام بودجه‌ريزی كشور به اينجانب واگذار شد كه متعاقب آن به دعوت اينجانب شورايی متشكل از آقايان محمد علي نجفي، مسعود روغني زنجاني، محمد كرد بچه، علينقي مشايخي، جمشيد پژويان و حسن درگاهي تشكيل شد تا چگونگي انجام كار و مراحل مختلف انجام فعاليت‌هاي مطالعاتي را طراحي نمايد. اين شورا در قدم اول، مرحله‌اي را به عنوان فاز صفر پروژه تعريف كرد تا درقالب آن اصلي‌ترين مشكلات نظام بودجه‌ريزي كشور به طور جامع شناسايي شده و چارچوب مطالعه در جهت اصلاح مشكلات و حركت به سمت نظام مطلوب به صورت فعاليت‌هاي مرحله‌بندي شده تعيين گردد. نتيجة اين مرحله از مطالعه در اواخر زمستان سال 1384 به سازمان مديريت و برنامه‌ريزي تحويل داده شد كه لازم بود در چارچوب حجم پيش بيني شده از فعاليت‌هاي مرحله‌بندي شده، قدم‌هاي بعدي برداشته شود. اينكار با نزديك شدن به انتخابات دورة نهم رياست جمهوري و متعاقب آن با تشكيل دولت جديد متوقف گرديد و ظاهراً پس از آن نيز قدم ديگري در اين جهت برداشته نشده است.
بهرحال آنچه در اينجا ارائه مي‌شود متن بسيار تلخيص شده‌اي از گزارش مذكور است كه در آن، به دليل محدوديت فضا، عمدتاً به ذكر سرفصل‌ها بسنده شده و از ارائه هرگونه تحليل و تفسير اجتناب گرديده است. مطالب مندرج در اين گزارش به دليل برخورداري حاصل بيش از شصت سال تجربة بودجه‌ريزي در سطح ملي در ميان اعضاي تشكيل‌دهندة شوراي ذكر شده حائز اهميت بسيار است و از اين نظر گزارش منحصر به فرد تلقي مي‌شود.
آقايان دكتر حسن درگاهي، محمد كردبچه و دكتر علينقي مشايخي در تهية مطالب نقشي بيشتر از ديگران داشته‌اند كه جا دارد از نامبردگان و ساير اعضاي شورا كه با دقت فراوان به ذكر مشكلات نظام بودجه‌ريزي پرداخته و آنها را احصاء نموده‌اند تشكر كنم.
مقدمه
نظام بودجه‌ريزي کشور به عنوان يکي از ابزارهاي مهم مديريتي دولت به منظور تحقق اهداف تخصيص منابع و توليد کالاها و خدمات عمومي، بازتوزيع درآمد و ايجاد ثبات اقتصادي، داراي نقشي بسيار تعيين‌کننده در سطح اقتصاد ملي است. در اين نظام، اهداف و انتظارات از سازمان‌ها و دستگاه‌هاي اجرايي بطور هماهنگ مشخص شده و عمليات، فعاليت‌ها و منابع لازم براي دستيابي به اهداف تعيين مي‌گردد. سياستگذاري مالي فرآيندي پيوسته از تدوين ، تصويب و اجراي سياست‌ها در چارچوب نظام بودجه‌ريزي به منظور تحقق اهداف بودجه‌اي دولت است. نظام مذکور در سه بعد ساختار، فرايندها و زيرساخت‌ها مي‌بايست از اين قابليت برخوردار باشد که سياست‌هاي مالي دولت را به‌طور کارآمد طرح و آنها را به طور مستمر مورد ارزيابي قرار دهد.
در ساختار نظام بودجه‌ريزي چهار موضوع ساختار طبقه‌بندي وظايف دولت، ساختار طبقه‌بندي اقلام بودجه، ساختار سازماني و مراکز مسئوليت بودجه‌ريزي, و همچنين ساختار بودجه‌هاي ملي و استاني داراي اهميت است.
فرايندهاي نظام بودجه‌ريزي ، همه مراحل اين نظام، از مرحله تهيه و تدوين بودجه تا مرحله نظارت و کنترل بر اجراي بودجه را شامل مي‌شود.
در توسعه زيرساخت‌هاي نظام بودجه‌ريزي نيز به طور معمول، اصلاحات قوانين و مقررات ناظر بر بودجه‌ريزي, طراحي نظام حسابداري بودجه, طراحي نظام اطلاعاتي بودجه, و همچنين تدوين راهکارهاي تقويت و بهبود مستمر نظام بودجه‌ريزي از فعاليت‌هاي مهم بشمار مي آيند.
1- مشکلات عمده نظام بودجه‌ريزي کشور
شناخت مشکلات نظام بودجه‌ريزي موجود در سه بعد ساختارها، فرايندها و زيرساخت‌ها امکان تبيين خطوط راهنماي اصلاحات بودجه‌ريزي را فراهم مي‌سازد. در اين بخش اهم مشکلات در سه گروه ذكر شده مورد اشاره قرار مي‌گيرند:
1-1- مشکلات عمده ساختار بودجه‌ريزي
1-1-1- طبقه‌بندي وظايف دولت
· نبود طبقه‌بندي روشن از ابعاد دخالت‌هاي دولت در أمور عمومي, تصدي هاي اجتماعي و اقتصادي
· عدم تبيين اثرات حوزه‌هاي مختلف دخالت‌هاي دولت بر رشد اقتصادي
· نبود چارچوب براي بررسي ترکيب بهينه وظايف دولت
2-1-1- طبقه‌بندي اقلام بودجه
· عدم امکان بکارگيري طبقه‌بندي کامل GFS به علت نبود الزامات مربوط به نظام حسابداري و اطلاعاتي بودجه.
3-1-1- ساختار سازماني و مراکز مسئوليت
· عدم شفافيت در ساختار تشکيلاتي بخش عمومي مشمول نظام بودجه‌ريزي.
· عدم تطابق مأموريت‌ها و فعاليت‌ها
· تکثر دستگاه‌ها و رديف‌هاي بودجه‌اي و تفصيل سند بودجه
· عدم هماهنگي بين دستگاه‌هاي ستادي بودجه‌ريزي
· عدم هماهنگي بين دستگاه‌هاي ستادي و اجرايي
4-1-1- ساختار بودجه ملي و استاني
· عدم تفکيک دقيق فعاليت‌هاي ملي و استاني بخش‌ها و دستگاه‌ها
· شفاف نبودن مراکز مسئوليت استاني در ساختار بودجه
2-1- مشکلات عمده فرايندهاي بودجه‌ريزي1-2-1- مکانيزم‌هاي ارتباطي بودجه‌هاي سالانه با برنامه‌هاي ميان‌مدت
· عدم تعريف ارتباط دقيق بين اهداف بودجه سالانه با اهداف برنامه توسعه.
· شفاف نبودن نقش دولت در تحقق اهداف برنامه از طريق ابزارهاي بودجه‌اي.
· وجود ضعف در عملياتي شدن اهداف, استراتژي‌ها و سياست‌هاي کلي برنامه در بودجه سالانه.
2-2-1- فرايندهاي تهيه و تدوين بودجه
· اجراي روش افزايشي هزينه‌ها و گذشته‌نگر بودن بودجه بدون توجه به وظابف دستگاه‌ها.
· اعمال سليقه‌هاي شخصي در تعيين سقف اعتبارات دستگاه‌هاي اجرايي.
· توجه ناکافي به ارزيابي فني و اقتصادي طرح‌ها
· تصويب و تخصيص اعتبارات عمراني براساس چانه‌زني.
· شروع طرح‌هاي عمراني با اولويت کمتر.
· برآوردهاي غير واقعي هزينه طرح‌ها و اعمال تعديل‌هاي متعدد و طولاني شدن طرح‌ها.
· تخصيص سياسي منابع.
· عدم بررسي دقيق آثار اقتصادي بودجه و روش‌هاي مختلف تأمين درآمد.
· نبود ابزارهاي لازم براي پيش بيني درآمدها و هزينه‌ها.
3-2-1- فرايندهاي تصويب بودجه
· در اقليت بودن دستگاه‌هاي ستادي در مقابل دستگاه‌هاي اجرايي, در بررسي بودجه توسط هيأت وزيران.
· طرح مجدد پيشنهاد دستگاه‌هاي اجرايي از طريق برقراري ارتباط با کميسيون‌هاي ذيربط يا فراکسيون‌هاي خاص.
· نبود مکانيزم مشخص براي بررسي لايحه بودجه در کميسيون خاص مجلس.
· بي‌حد و مرز بودن تغييرات لايحه در مجلس: تغيير اولويت هاي بخشي و منطقه‌اي بر خلاف اولويت‌هاي برنامه‌اي مورد نظر دولت, تغيير سقف اعتبارات, شروع طرح‌هاي جديد.
· اتخاذ تصميم مجلس در برخي از موارد براساس ملاحظات سياسي بدون توجه به آثار اقتصادي و اجتماعي مانند (مانند تصميم‌گيري در مورد قيمت‌ها و يارانه‌ها)
· نقش زياد فراکسيون‌هاي مجلس در تصويب برخي پيشنهادات.
· تصويب برخي از پيشنهادات ارائه شده در جلسات علني مجلس بدون توجه به محل تأمين اعتبار و يا مبتني بر درآمدهاي غير واقعي.
4-2-1- فرايندهاي اجراي بودجه
· وجود ناهماهنگي بين سازمان مديريت و برنامه‌ريزي, وزارت امور اقتصادي و دارايي و دستگاه‌هاي اجرايي
5-2-1- فرايندهاي نظارت و کنترل
§ نبود نظام ارزيابي عملکرد عمليات بودجه‌اي
§ تهيه گزارش‌هاي نظارتي غير مؤثر و با وقفه زياد
§ انجام بخشي از نظارت در دستگاه‌هاي اجرايي
§ عدم الزام قانوني ارائه عملکرد برخي از نهادها به دولت
§ عدم کارايي نظارت عملياتي به جهت وقفه در تأمين مالي پروژه
§ اختيارات ضعيف نهادهاي تخصصي نظارتي
§ تصويب و تخصيص اعتبارات عمراني بدون توجه به گزارش‌هاي نظارتي.
§ عدم برخورداري ذيحسابي‌ها از توان و صلاحيت‌هاي اجرايي در نظارت مالي, به جهت حجم فراوان کار و نبود آموزش.
§ نبود سيستم حسابداري مکانيزه و بروز شده
§ عدم امکان استخراج هزينه تمام شده و مقايسه آن با هزينه‌هاي برآوردي
§ نبود ضمانت اجرايي و وجود ناهماهنگي‌ها براي اجراي مفاد ماده 42 قانون محاسبات در امر تهيه گزارش تفريغ بودجه توسط ديوان محاسبات.
6-2-1- عمومي کردن و انتشار نتايج بودجه
§ عدم آگاهي مردم از اهداف و نتايج اقتصادي و اجتماعي بودجه
§ تأثيرپذيري بودجه از سليقه‌هاي سياسي
3-1- مشکلات عمده زيرساخت‌هاي بودجه‌ريزي
1-3-1- قوانين و مقررات
الف- قانون ماليات‌ها· ساده و شفاف نبودن قانون
· وجود معافيت‌ها و تخفيف‌هاي مالياتي به عنوان راه گريز و عدم تحقق هدف عدالت اجتماعي
· نبود قانون جامع ماليات غيرمستقيم.
ب- مقررات مربوط به اقلام درآمد-هزينه§ کوشش دستگاه‌ها در اخذ مجوز قانوني براي خروج از پوشش مديريت دولت
§ پيچيدگي نظام مالي و افزايش مستثنيات قانوني
§ عدم رعايت اولويت هزينه‌هاي دستگاه و عدم تمايز وظايف حاکميتي و تصدي دولت
§ نقض قانون محاسبات عمومي
§ نقض اصل عدم تخصيص بودجه
ج- مقررات بودجه تشکيلات موازي با دولت (نهادها, بنيادها) و شرکت‌هاي دولتي
· استفاده از منابع بودجه عمومي و عدم انعکاس درآمد آنها در بودجه
· عدم ارائه عملکرد درآمد و هزينه شرکت‌هاي دولتي.
د- قانون محاسبات عمومي
§ نبود آيين‌نامه ماده 89 (نحوه انجام معاملات دولتي)
§ نبود آيين‌نامه ماده 61 (قطعيت هزينه‌ها)
§ نبود آيين‌نامه ماده 71 (نظارت مالي بر کمک‌ها)
§ نبود ضمانت اجرايي ماده 90.
§ اجراي پروژه‌هاي عمراني توسط برخي از دستگاه‌ها خارج از وظايف تخصصي به جهت شفاف نبودن مقررات مالي
§ شفاف نبودن مجازات متخلفين از مقررات نظارت عملياتي
§ عدم هماهنگي ماده 113 با ماده 40 قانون برنامه و بودجه (انتقال اموال منقول و يا غير منقول از محل اعتبارات عمراني)
ه- قانون برنامه و بودجه
· نبود نظارت عملياتي بر اعتبارات جاري
· نبود ضمانت اجرايي ماده 34 (نحوه خرج اعتبارات عمراني از محل اعتبارات جاري)
· نبود آيين‌نامه تبصره 2 ماده 15 (تهيه و تنظيم و اجراي طرح‌هاي استاني)
2-3-1- نظام حسابداري بودجه
§ نارسايي‌هاي نظام حسابداري عمراني براساس دستورالعمل مصوب 1352
§ مشکل بودن نگهداري حساب هزينه تمام شده طرح‌ها (هزينه طرح‌ها به صورت سالانه بسته مي‌شود و وجوه مصرف نشده بايد به حساب خزانه واريز شود در حالي که درعمل معمولا" طرح‌ها بيش از يکسال طول مي کشند.)
§ انحصار حسابداري دولتي به ثبت معاملات نقدي و عدم انعکاس حساب‌هاي تعهدي.
3-3-1- نظام اطلاعاتي بودجه
· ضعف نظام اطلاعاتي موجود در ساختار و فرايندهاي توليد و انتقال اطلاعات و در نتيجه ايجاد عدم کارايي در مراحل تهيه و تدوين, تصويب, تخصيص, اجرا و نظارت و کنترل بودجه
4-3-1- تقويت و بهبود مستمر نظام بودجه‌ريزي
§ نبود مکانيزم‌هاي تعريف شده براي پويايي و بهبود مستمر نظام بودجه‌ريزي
2- اهداف و ويژگي هاي نظام بودجه‌ريزي مطلوب
در اصلاح نظام بودجه‌ريزي کشور، سه هدف اساسي زير براي بودجه‌ريزي بخش عمومي مورد تأکيد است:
v ثبات اقتصاد کلان از طريق انضباط کلي مالي
v تخصيص منابع برحسب اولويت هاي توسعه‌اي و استراتژيک براساس دو معيار کارايي و برابري
v دستيابي به حداکثر نتايج و بازدهي، با بکارگيري منابع موجود براساس کارايي فني و مديريتي
بودجه پيوند بين سياست‌هاي ملي، مخارج دولت و تحقق نتايج است بنابراين مهمترين نکته در تدوين نظام بودجه‌ريزي وجود سازگاري بين بودجه و سياست‌ها از يک سو، و مخارج با نتايج از سوي ديگر است. امروزه نشان داده شده است که يک نظام بودجه‌ريزي مطلوب در چارچوب اهداف فوق، بايد داراي ويژگي‌هاي زير باشد:
Ø در چارچوب اهداف ميان مدت تنظيم شود.
Ø با ويژگي جامعيت بايد همه فعاليت‌ها و عمليات دولت را پوشش دهد.
Ø مبتني بر وجود اطلاعات کامل، قابل اعتماد و به روز باشد.
Ø مخارج را به نهادهاي رسمي و مسئول پيوند دهد.
Ø مخارج را به نتايج مشخص و قابل انتظار پيوند دهد.
Ø به منظور تحقق مسئوليت‌پذيري، از شفافيت برخوردار باشد.
Ø در جهت ارتقاء مشارکت اجتماعي تا حد امکان غيرمتمرکز باشد.
Ø بطور بهينه انعطاف پذير باشد.
به منظور تحقق اهداف فوق، نظام بودجه‌ريزي فعلي که به طور عمده در چارچوب يک سيستم بودجه‌ريزي افزايشي[1] قابل طبقه‌بندي است بايد به يک سيستم بودجه‌ريزي مبتني بر عملکرد[2] تبديل شود. نهادهاي دولت با استفاده از منابع عمومي و با اجراي مجموعه اي از فعاليت‌ها، خدماتي را توليد مي کنند. سيستم بودجه‌ريزي مبتني بر عملکرد، چگونگي کارايي و اثربخشي منابع بکارگرفته شده را در توليد خدمات براي مردم اندازه‌گيري مي‌کند. بنابراين در اين روش مهمترين تأکيد بر "مديريت نتايج" به جاي "فرايند تهيه" خدمات بوده و هدف نهايي، افزايش مسئوليت‌پذيري، بهبود مديريت و اطمينان از تخصيص کاراي منابع است. بدين ترتيب نتايج مورد انتظار با منابع مورد نياز بودجه انطباق مي يابد. به عبارت ديگر سيستم بودجه‌ريزي مبتني بر عملکرد، کميت و کيفيت خدمات مورد انتظار را از منابعي که به نهادهاي دولتي تخصيص مي‌يابد، تعيين مي‌کند. اين فرايند به سياستگذاران امکان مي‌دهد تا منابع را به نتايج وعده داده شده و جهت‌گيري‌هاي آتي نهادها تخصيص دهند.