چالش های استقلال بانك مركزی در ايران

مسعود نيلی

 

تنظيم روابط بين نهادهای مهم و موثر در ادارة هر كشور، معمولاً توسط قوانين اساسی آنها صورت می گيرد و عملاً از اين طريق، تعادل سياسی بين اركان مختلف نظام ادارة‌كشور شكل می گيرد. چگونگی ارتباط ميان قوة مجريه و مقننه و بين اين دو و قوة قضائيه و نحوة ‌عزل و نصب مقامات مهم از اين جمله اند. شواهد موجود در مورد كشورهای مختلف به ويژه كشورهای پيشرفته، حاكی از آن است كه تنظيم رابطة ‌بين بانكهای مركزی و دولتها، بعضاً از اهميتی معادل و يا بيشتر از روابط بين قوا برخوردار است. برای كشورهايی كه دارای نظامهای انتخاباتی پارلمانی (در مقابل رياست جمهوری) هستند، دولت از دل مجلس بيرون می آيد و مقامات دولتی از بالاترين سطح تا سطوح ميانی، همگی نماينده مجلس هم هستند و لذا هيچ گونه تفكيك مشخصی ميان دو قوه مجريه و مقننه وجود ندارد. حال آنكه تفكيك حدود وظايف و اختيارات بين دولت و بانك مركزی در اين كشورها با دقت بسيار صورت می گيرد و پايبندی به آن نيز جدی است. گرايش به سمت استقلال بخشيدن به بانك های مركزی، پديده ای عمدتاً مربوط به دهة نود و سالهای پس از آن است. در دهة هشتاد ميلادی، به ندرت می توانستيم كشوری را پيدا كنيم كه دارای نرخ تورم يك رقمي باشد. كشورهاي بسياری دارای نرخهای تورم دو رقمی و بقيه با نرخهای تورم سه و حتی چهار رقمی مواجه بودند. شايد برای كسانی كه با ارقام نرخ تورم زير 5 درصد متوسط كشورهای جهان در سالهای اخير آشنا شده اند باور كردنی نباشد كه در سال 1990، متوسط نرخ تورم جهانی بيش از 150 درصد بوده است. مسلماً اين دستاوردی بسيار بزرگ برای علم اقتصاد محسوب می شود كه در نتيجة آن، رفاه ميلياردها نفر بهبود پيدا كرده و فقر و بيماری در مقياسی بسيار محدودتر انسانها را آزرده است. مطالعات انجام شده در مورد كشورهای مختلف، بيانگر آن است كه يك همبستگی منفی ميان نرخ تورم و ميزان استقلال بانك مركزی برقرار است. به اين معني كه هر چه استقلال بانك مركزی بيشتر باشد نرخ تورم بطور معمول كمتر است. لذا می توان يك عامل مهم توضيح دهندة كاهش قابل توجه نرخ تورم در سطح جهان را مستقل تر شدن بانكهای مركزی دانست. در اين مقاله ابتدا به تبيين وجوه مختلف ارتباط بين دولتها و بانكهای مركزی می پردازيم و انگيزه دولتها را برای تسلط بر بانك مركزی مورد بررسی قرار می دهيم. در قسمت بعد بر چالش های استقلال بانك مركزی در ايران متمركز می شويم و به اين سوال جواب می دهيم كه آيا اين موضوع در اقتصاد ايران با ويژگيهايی كه در حال حاضر با آن مواجه است، يك پديدة متفاوت تلقی می شود يا نه؟ در بخش پايانی سعی خواهيم كرد، توجه به بحث های بعمل آمده، چشم انداز سياستهای مربوط به كاهش تورم را در كشورمان مورد ارزيابی قرار دهيم.

1-  انگيزة دولتها برای ايجاد تورم

شايد نتوان گفت كه دولتها، به جز مواردی كه به آن اشاره خواهد شد، در درجة اول و به عنوان يك هدف نهايی، قصد ايجاد تورم دارند. مسلماً از ديد مردم تورم پديده ای نامطلوب است و لذا دولتهايی كه تورم ايجاد كنند از مردم پاداشی دريافت نمی كنند. بنابراين بهتر است سوال مربوط به چرايی انگيزة ايجاد تورم توسط دولتها را به سوال مربوط به انگيزة‌ آنها برای بسط حجم پول تقليل دهيم. اين سؤال كه در مبانی نظری هم مورد توجه قرار گرفته، هم عملی تر و مرتبط تر با سياستگذاری است و هم به موضوع استقلال بانك مركزی نزديك تر است. بنابراين، در ادامة مقاله، عمدتاً بر عوامل مرتبط با رشد حجم پول متمركز می شويم و تغييرات اين عامل را مورد بررسی قرار می دهيم. قبل از ورود به بحث ذكر اين توضيح به عنوان مقدمه ضروری است كه رشد حجم پول در يك تقسيم بندی كلی به دو عامل پاية پولی و ضريب انبساط پولی بستگی دارد. بطور مختصر و غير دقيق، اگر دولت، دست به استقراض از بانك مركزی بزند و يا دارائي های خارجی بانك مركزی افزايش پيدا كند و يا بانكها از بانك مركزی استقراض كنند، در اصطلاح پول پر قدرت، يا پاية‌ پولي افزايش پيدا می كند. در واقع، پاية پولی عواملی از حجم پول را تشكيل می دهد كه در بانك مركزی و نه "سيستم بانكی" شكل می گيرد و تغييرات آن منعكس كنند: وجود " عدم تعادل" و يا "عدم تعادلهايی" است كه نهايتاً‌ انعكاس پولی پيدا كرده است. در مقابل، رشد حجم پول به واسطة افزايش ضريب انبساط پولی، حكايت از تحرك "سيستم بانكهای تجاري" و گسترش ارتباط آن با مردم و واحدهای اقتصادي دارد. اين نكته به كرات در اظهار نظرهای مسئولين و در رسانه ها مطرح مي شود كه نقدينگی اگر به سمت توليد برود خوبست اما اگر به سمت امور مصرفی و واسطه ای برود بدو تورم زاست. هر چند كه اين حرف از اساس غلط است و حكايت از برداشتی سطحی از رابطة بين تورم و نقدينگی دارد، اما در پس اين موضوع نكته ای مهم نهفته و آن اينكه، رابطة نقدينگی و تورم و توليد نه به نحوة توزيع و جهت دهی آن و نوع بكارگيری، بلكه به نحوة ايجاد آن بر می گردد. رشد نقدينگی درنتيجة رشد پاية پولی، دارای بيشترين اثر تورمی و رشد نقدينگی در نتيجة افزايش ضريب انبساط پولی دارای كمترين اثر تورمی است.

با توجه به مقدمة ذكر شده، تمركز بحث خود را بر بخشي از پول كه در بانك مركزی ايجاد می شود، يعنی پاية پولی قرار می دهيم. دولت با چه انگيزه ای ممكن است تمايل به افزايش پاية پولی داشته باشد؟ همانطور كه می دانيم دولتها مواجه با تقاضايی انبوه از جانب دريافت كنندگان خدمات عمومی اند. بهره مندی از امنيت بيشتر، بهداشت با پوشش گسترده تر، آموزش بهتر و فراگيرتر و موارد مشابه برای دريافت كنندگان اين خدمات كه پولی بابت آن پرداخت نمی كنند، همواره مطلوب و مورد درخواست است. عرضة ین خدمات عمدتاً بطور انحصاری توسط دولتها صورت میگیرد و افزیش میزان آنها مستلزم مخارج بیشتر است. افزیش مخارج دولت نیازمند دريافت ماليات فزون تر از جامعه است. اما افزايش ماليات، با مقاومت پرداخت كنندگان ماليات مواجه خواهد شد و اگر دولت راه ساده تر و كم دردسرتری را برای تأمين منابع پيدا كند، طبيعتاً ترجيح داده می شود. تأمين پولی هزينه های دولت، راه ميان بری تلقي می شود كه منجر به برقراری رابطه ای يكطرفه بين دولت و مردم خواهد شد. اين شيوه تأمين منابع كه در واقع انتشار پول برای هزينه های دولت است از آنجا كه در نهايت تبديل به تورم می شود و تورم نيز ارزش پول در اختيار مردم را كاهش مي دهد، خود نوعی ماليات تلقی شده و در اصطلاح "ماليات تورمی" ناميده می شود. مردم پولی را به عنوان ماليات بطور رسمی و در چارچوب نظام مالياتی پرداخت نكرده اند و دولت نيز برای دريافت اين ماليات قانونی را به تصويب نرسانده و كارمندی را نيز استخدام نكرده بلكه همينكه چكی از سوی بانك مركزی در وجه خزانة دولت صادر می شود چون نهايتاً از طريق تورم قدرت خريد پول در دست مردم را كاهش می دهد، گويی از آنان گرفته شده است. ماليات تورمی از آنجا كه اولاً بسيار ناعادلانه است و برخلاف ماليات متعارف، منجر به بدتر شدن وضعيت فقر و توزيع درآمده شده و ثانياً عدم شفافيت رابطة دولت و مردم را در پی دارد، مدتهاست كه نه تنها در كشورهای پيشرفته بلكه در كشورهای در حال توسعه نيز توسط قوانين محكم ممنوع شده است. در كشور ما نيز از زمان برنامة سوم، يك وجه تأمين پولی هزينه های دولت كه همانا استقراض از بانك مركزی است ممنوع شده است. اما وجه ديگر آن در حال قوت گرفتن است كه در بخش بعدی به آن اشاره خواهد شد. بهرحال يكی از انگيزه های دولتها برای خلق پول از طريق بانكهايی مركزی، تأمين هزينه های دولت بجای ماليات است. اصولاً در كشورهايی كه فرهنگ و دانش عمومی در حد قابل قبولی رشد كرده، دولتها اعتبار اجتماعی و سياسی خود را از طريق كسب "مقبوليت" دنبال می كنند. مقبوليت از طريق احراز دو ويژگی حاصل می شود اول آنكه دولت آنچه را كه اعلام می كند واقعاً "بخواهد" انجام دهد و دوم آنكه "بتواند" انجام دهد. در كشورهای در حال توسعه ای كه فرهنگ و دانش عمومی هنوز در سطح پائينی است، اعتبار اجتماعی و سياسی عمدتاً از طريق كسب "محبوبيت" حاصل می شود كه بيشتر پديده ای احساسی و هيجانی و كمتر عقلانی است. خرج كردن از طريق منابع بانك مركزی به ويژه در مراحل ابتدايی كه هنوز تورم شتاب جدی نگرفته، می تواند بسيار محبوبيت زا باشد.

انگيزة دوم دولتها برای خلق پول، حمايت از اشتغال است. دانش اقتصاد تا اواخر دهة شصت و اوايل دهة هفتاد حكايت از وجود رابطه ای قطعی و منفی ميان تورم و بيكاری داشت كه منحنی فيليپس ناميده می شود. كشورهايی كه نرخهای تورم پائين و نرخهای بيكاری غير قابل قبول داشتند، در چارچوب منحنی فيليپس می توانستند در ازاء پذيرفتن هزينه های تورم بيشتر، از منافع ناشی از بيكاری كمتر بهره مند شوند. در واقع تورم باعث كاهش نسبی دستمزدها و در نتيجه افزايش تقاضا براي نيروي كار توسط بنگاههاي اقتصادي مي شد كه افزايش اشتغال را بدنبال مي آورد. بعدها در چارچوب نظرية اقتصاد، تحليل نقش انفعالي كارگران به تحليل نقش فعال آنان تغيير كرد و اينكه كارگران در صورتي كه سياست دولت مبني بر افزايش اشتغال از طريق بسط حجم پول را شناسايي كنند، خواهند توانست تورم منتج از آن را نيز پيش بيني كرده و بر آن اساس، دستمزدها را افزايش دهند كه نتيجة عدم تغيير ميزان توليد و اشتغال است. اين نظريه كه بر نقش انتظارات در تنظيم رابطة ميان تورم و بيكاري تأكيد دارد، تنها بخشي از سياستهاي پولي را مؤثر بر اشتغال مي داند كه غافلگيرانه بوده و فرصتي را براي ترميم دستمزدها باقي نگذارد. موضوع فرصت طلبي دولتها در بهره گيري از ابزار خلق پول توسط بانك مركزي باب مبسوطي در اقتصاد كلان و متعاقب آن در اقتصاد سياسي دارد. دولتها قصد افزايش حجم پول با حذف كاهش بيكاري را دارند كارگران هم كه اين را مي دانند خواستار افزايش دستمزدها مي شوند و دولت هم كه مي داند كه كارگران اين پديده را مي شناسند و ... دور تسلسلي ذكر شده را تنها استقلال بانك مركزي متوقف مي كند و مانع از شكل گيري يك روند تورمي فزاينده مي شود. نظرية " چرخه هاي سياسي پولي" اشاره به نقش فرصت طلبانة دولتها در زمانهاي قبل از انتخابات در افزايش حجم پول به معني افزايش آمار اشتغال و بهره گيري از نتايج آن در انتخابات دارد. معمولاً اين نكته مورد تأكيد است كه روساي دولتها در مبارزات انتخاباتي در مقايسة با رقباي خود داراي مزيت عمدة استفاده از ابزار سياست پولي اند كه استقلال بانك مركزي منجر به شكل گيري نوعي عدالت انتخاباتي نيز مي شود.

سومين و آخرين انگيزه اي را كه مي توان براي ايجاد تورم توسط دولتها ذكر كرد، كاهش ارزش حقيقي بدهيهاي دولت به مردم و واحدهاي اقتصادي است. تورم باعث مي شود كه ارزش بدهيهاي گذشتة دولت كاهش پيدا كرده و باز پرداخت آن ساده تر شود. ذكر مثالي در مورد كشور خودمان مي تواند به خوبي بيانگر اين واقعيت باشد. در سالهاي جنگ بين ايران و عراق و بويژه در سالهاي 1365 تا 1367، دولت با كسري بودجة قابل توجه مواجه بود. بگونه اي كه در سال 1367، دولت در تأمين 53 درصد از مخارج خود، فاقد منابع درآمدي بود. اين مشكل موجب شد كه دولت نزديك به 50 درصد از بودجة خود را از طريق استقراض از بانك مركزي تأمين كند. رقم اسمي اين استقراض در آن سال كمي بيش از 4000 ميليارد ريال بود. ارزش واقعي اين مبلغ در سال جاري در حدود 400 هزار ميليارد ريال است. در حالي كه بدهي ايجاد شده توسط دولت تنها 4000 ميليارد ريال است كه با مقياس ارقام موجود، رقم ناچيزي است. ضعف تاريخي جايگاه بانك مركزي در مقابل دولت در كشور ما باعث شده است كه وامهاي بانك مركزي به دولت شكل قرض الحسنه داشته و تورم سال به سال از ارزش آن بكاهد. البته با توجه به ضعف ذكر شده، مسلماً‌ هيچگاه مطالبه بدهيهاي دولت از جانب بانك مركزي شكل حقوقي پيدا نمي كند. لازم به ذكر است كه يكي از شاخص هايي كه درجة استقلال بانك مركزي را بيان مي كند شرايط اعطاي وام از سوي بانك به دولت در زمينة مواردي از قبيل نرخ بهره و شرايط بازگشت پول است.

بهر حال مجموعة عوامل ذكر شده، ‌دولتهاي مختلف جهان اعم از توسعه يافته و در حال توسعه را بصورت فراگير بر آن داشت تا به سمت اعطاي استقلال به بانكهاي مركزي حركت كنند. موارد سه گانه مطرح شده و به ويژه دو مورد اول،‌ اشاره به انگيزه هاي سياسي داشت كه منجر به بي انضباطي پولي و در نتيجة ‌آن بي ثباتي اقتصاد كلان مي شد. مدلهاي اقتصاد سياسي استقلال بانك مركزي بر اين نكته تأكيد داشتند كه چون عدم توازن ميان دولتهاي متصدي و رقباي دور از قدرت آنها در مبارزات انتخاباتي مي تواند بطور تصادفي شامل حال هر دو گروه شود، پس بنابراين خارج كردن پول از عرصة رقابتهاي سياسي به نفع هر دو گروه است. شكل گيري نوعي وفاق در مورد سياست زدايي از سياست گذاري پولي و عدم استفاده از پول به عنوان ابزاري سياسي، مهمترين مقدمة كاهش قابل توجه نرخ تورم در سالهاي دهة‌ نود ميلادي در سطح جهان بود.

در حال حاضر، ميزان استقلال بانكهاي مركزي در ميان كشورهاي مختلف جهان متفاوت است و معيارهاي مختلفي براي سنجش و ارزيابي درجة ‌استقلال بانكهاي مركزي معرفي شده كه خلاصه اي از آن در جدول پيوست آمده است.[1] شرايط عزل و نصب روساي كل بانك مركزي، نحوة‌ فرموله كردن سياستهاي پولي و رابطة اداري و سياسي با دولت از مهمترين اين معيارها تلقي مي شود. روساي كل بانكهاي مركزي بر اساس روند ذكر شده، از ميان چهره هاي بوروكراتيك و نه سياستمدار انتخاب مي شوند كه داراي مقبوليت حرفه اي قابل توجهي باشند. مروري به نحوة ‌عزل و نصب مقامات سياسي مانند وزرا در كشورهاي مختلف جهان و مقايسة آن با نحوة ‌عزل و نصب روساي بانكهاي مركزي اين كشورها بخوبي بيانگر اين تفاوت رويكرد است. بانك مركزي تنها در جلساتي محدود با دولت و بر حسب مورد شركت مي كند و شركت در اين جلسات به معني پذيرفتن الزامي در سياست گذاري نيست. بطور معمول، شخصيت حقيقي و جايگاه اجتماعي و علمي شخص انتخاب شده براي مسئوليت بانك مركزي، مانع از آن مي شود كه مواردي از جانب دولتها به بانك تحميل شود.

پس از آشنايي با كلياتي در مورد مباني نظري استقلال بانك مركزي و روند آن طي دو دهة گذشته، در قسمت بعد به موضوع استقلال بانك مركزي در ايران خواهم پرداخت و چالشهاي شكل گيري يك نهاد پولي مستقل را در ظرف اقتصادي – سياسي ايران مورد بررسي قرار خواهيم داد.

2-  چالشهاي استقلال بانك مركزي در ايران

حركت به سمت بانكداري مركزي در كشورهايي كه آنها را در مقايسه با خودمان، "عادي" مي نامم، حركتي چالشي است. استقلال بانك مركزي را مي توان در برخورداري از گفتن يك "نه" ساده خلاصه كرد. داشتن اين قدرت هر چند در ظاهر به معني غير سياسي كرن بانك مركزي است اما در واقع شايد يكي از قابليتهايي است كه بيشترين پيامد سياسي را داراست. بانك مركزي وقتي به استقلال مي رسد كه منتفع شوندگان از آن صاحب قدرتي بيش از متضرر شوندگان از آن شوند. رشد دانش عمومي در كنار يك بوروكراسي بالغ و درك پيامدهاي عمومي تورم، فشار سياسي لازم را براي فائق آمدن بر اين تعارض منافع در كشورهاي ديگر ايجاد كرده است.

در كشور ما،‌ علاوه بر آنچه كه كشورهاي "عادي" با آن مواجهند، چهار چالش جدي ديگر نيز وجود دارد. چالش اول آنكه دولت در جمهوري اسلامي نهادي تعريف شده است كه متولي عرضة خدمات و كالاهاي مورد نياز جامعه در مقياس نامحدود است. در اين تعريف،‌ دولت خوب، ‌دولتي است كه اين خدمات و كالاها را رايگان و يا بسيار ارزان به جامعه عرضه كند. طيف متنوعي از كالاها و خدمات از نان و انرژي گرفته تا آموزش و بهداشت و درمان، مشمول اين تعريف اند. كافي است نگاهي به بودجة سال جاري بيندازيم كه در آن دولت حدود نهصد هزار ميليارد ريال هزينه مي كند و قرار است كمي بيش از دويست هزار ميليارد ريال ماليات بگيرد. بنابراين در ذات تعريف دولت، ‌كسري بودجه نهفته و لذا گذران مالي دولت بدون بانك مركزي، ‌امكان پذير نيست. در كشور ما ‌دولت اگر مانند ديگر كشورها،‌ نرخ كالا و خدمات خود را بر اساس معيارهاي اقتصادي دريافت كند، ‌گرانفروش ناميده مي شود و مسلماً مردم از رأي دادن به آن خودداري خواهند كرد. دولت مهربان كه مردم نيز به آن علاقمندند، دولتي است كه نه تنها به قلكي به بزرگي همة ‌نقدينگي كشور دسترسي داشته باشد بلكه علاوه بر آن در خلق پول نيز هيچ سستي را روا ندارد. "عدم تعادل" تاريخي در بودجه هاي سالانه در كشور، ‌ناشي از يك "تعادل سياسي نامطلوب" است كه بر اساس آن رفاه و معيشت مردم مي بايست از همه طرف مرتبط با دولت باشد.

اما چالش دوم، عبارت است از برخورداري دولت از درآمدهاي نفتي. هر چند از سالهاي برنامة ‌سوم به بعد، ‌استقراض از بانك مركزي ممنوع شد اما خريد اجباري ارز حاصل از صادرات نفت از سوي بانك مركزي به هر ميزان كه دولت تمايل داشته باشد،‌ خالص دارايي خارجي بانك مركزي را به اصلي ترين موتور محرك رشد نقدينگي در كشور تبديل كرده است. اينكه تحليل هاي رسمي و غير رسمي موجود از وضعيت اقتصادي كشور چه عواملي را مسبب شتاب گرفتن تورم، افزايش بي سابقة قيمت مسكن، كاهش هشدار دهندة رشد سرمايه گذاري و حتي گرفتار آمدن خود دولت در تمشيت امور مالي مي شناسند، ‌اهميتي ندارد. چرا كه بر اساس دلايل متقن برآمده از علم اقتصاد، بخش اصلي شرايط جاري اقتصادي، ناشي از فروش ارز حاصل از صادرات نفت به بانك مركزي و خرج كردن عجولانة ‌آن در امور مختلف بوده است. وقتي قيمت نفت افزايش پيدا مي كند، دولت علاقمند به خرج كردن بيشتر مي شود. مردم نيز از اينكه دولت درآمدهاي ارزي را ذخيره كرده و خرج نكند رضايتي نخواهند داشت. لذا هر گونه بحث راجع به استقلال بانك مركزي بدون در نظر گرفتن ساز و كاري كه رابطة ارزي دولت و بانك را مشخص كند، بدون كارايي خواهد بود.

سومين چالش استقلال بانك مركزي در ايران به دولتي بودن بخش اصلي بانكداري تجاري در كشور مربوط مي شود. مالكيت دولتي بانكها در كنار قانون عمليات بانكي بدون ربا كه هرگونه سياست پولي و اعتباري را منوط به تصويب هيات وزيران مي كند، ما را در مرحله اي بسيار عقب تر قرار داده كه تسلط دولت را بر منابع بانكهاي تجاري نيز مقدور ساخته است. شكل گيري تسهيلات تكليفي طي ساليان متمادي كه در واقع به معني خرج كردن از حبيب مردم توسط دولت است ابتدا به سنتي بودجه اي تبديل شد كه در غالب تبصره هاي بودجه شكل گرفت و اينك به صورت ابزاري منعطف دراختيار دولت قرار گرفته كه بتواند در مناسبت هاي مختلف ميان مردم توزيع شود.

وظيفة اصلي بانك مركزي در كشورهاي مختلف جهان در درجة‌ اول اعمال سياست پولي (و نه اعتباري) است و پس از آن، بانك مركزي، با كمي تسامح، اعمال نظارت و يا در اصطلاح "تنظيم مقررات"¹ بازار بانكي را نيز بر عهده دارد. وظيفه دوم، ‌ضرورتاً‌ در حوزة‌ وظايف بانكهاي مركزي قرار ندارد اما بهر حال، امري رايج است. اما اينكه بانك مركزي، در عين نظارت، خود به نوعي درگير امر مديريت بانكهاي تجاري باشد در تعارض با نقش اصلي بانك مركزي قرار دارد.

بالاخره، ‌چهارمين چالش مربوط به استقلال بانك مركزي در شرايط جاري، سطح درك عمومي از عوامل اصلي شكل دهندة ‌تورم در كشور است. از سالهاي دهة‌ پنجاه هجري شمسي كه در نتيجة افزايش قيمت نفت، رشد بودجه و در نتيجه رشد شديد حجم نقدينگي تورم افزايش پيدا كرد، همواره دولتها سعي كرده اند، ‌تورم را به عنوان گراني معرفي كرده و آن را نيز حاصل "سودجويي" و يا فعاليت دستهاي پنهان بدانند. ستادهاي مبارزه با گرانفروشي در سالهاي دهة‌ پنجاه و ستادهاي تعزيرات در سالهاي دهة‌ شصت به بعد،‌ نمودهايي از درك ناصحيح از علل تورم و يا عدم تمايل به ارائه تصويري صحيح از عوامل شكل دهندة‌ تورم بحساب مي آيند. شايد از نگاه نه تنها عامة ‌مردم و بسياري از مسئولين، بلكه بسياري از قشرهاي تحصيلكرده نيز ارتباطي معنا دار و يا حداقل درجة‌اول، ‌ميان بانك مركزي، بودجه و تورم وجود ندارد. مادامي كه متضرر شوندگان از استقلال بانك مركزي داراي قدرت بالاي سياسي و منتفع شوندگان از آن درك درستي از اين موضوع نداشته باشند،‌ كاهش اختيارات دولت در ارتباط با بانك مركزي فاقد پشتوانة سياسي خواهد بود.

 

^{1- Regulation}

3-  چه بايد كرد؟

با توجه به موارد ذكر شده،‌ حال به اين سوال مي رسيم كه چه بايد كرد. در شرايطي كه كشور با وفور درآمدهاي نفتي مواجه است و انتظار مي رود در بهترين وضعيت اقتصادي باشيم،‌ نرخ رشد سرمايه گذاري در كمترين ميزان خود طي پنج سال گذشته و نرخ تورم در بالاترين رقم طي مدت ياد شده قرار دارد و چشم انداز كوتاه مدت آينده نيز تصوير بهتري را ارائه نمي كند.

مهمترين عامل شرايط جاري را مي­توان در تأمين پولي هزينه­هاي بشدت افزايش يافته دولت خلاصه كرد كه رشد پاية پولي و نقدينگي را از يكطرف و ثبات نرخ ارز در كنار تورم رو به افزايش را از طرف ديگر در پي داشته است. بنابراين بخش بزرگي از مشكلات را مي­توان به اتفاقاتي نسبت داد كه طي سالهاي گذشته ميان دولت و بانك مركزي رخ داده كه حاصل آن تسلط هر چه بيشتر دولت بر بانك مركزي بوده است. چشم­انداز سال­هاي آينده در يك سناريو كه قيمت نفت در مقادير بالاي صد دلار بماند، تداوم رشد بالاي حجم نقدينگي به دليل ادامه تامين پولي هزينه­هاي دولت در نتيجه فروش ارز نفتي به بانك مركزي خواهد بود. در اين سناريو به احتمال زياد، بخش حقيقي اقتصاد نيز به دليل كاهش رقابت­پذيري اقتصاد به تدريج نحيف­تر خواهد شد.

سناريوي ديگر آنست كه از يكسو ركود اقتصادي آمريكا جدي­تر شده و به ديگر نقاط جهان از جمله اروپا و آسياي جنوب شرقي و چين نيز سرايت كند كه اين امر كاهش رشد اقتصادي جهان و به دنبال ان كاهش رشد تقاضا براي نفت را نتيجه خواهد داد. از سوي ديگر افزايش قابل توجه كارايي مصرف انرژي به دليل قيمت­هاي بالا، افزايش شديد سرمايه­گذاري در جهت افزايش توليد نفت خام و نيز شدت يافتن سرمايه­گذاري در انرژي هاي جايگزين، بازار ملتهب موجود را آرام كرده و قيمت­هاي نفت خام را به حدود 50 تا 60 دلار كاهش دهد. اين سناريو كه امروز كسي نمي­تواند احتمال وقوع آن را ناديده بگيرد، ما را در حوزة بودجة عمومي با مشكل جدي مواجه خواهد ساخت كه حاصل آن باز هم تورم بيشتر خواهد بود. براي آنكه بتوان از نابسامان­تر شدن اوضاع جلوگيري كرد ضروري است ابتدا چند مساله در اولويت قرار گيرد:

اول – امروز بيش از هر زمان ديگري ضروري است نهادهاي مسئول و مرتبط با چشم­انداز آينده، از جمله مجمع تشخيص مصلحت نظام، سناريوهاي محتمل آينده را بهمراه پيامدهاي ممكن مورد بررسي قرار دهند. برآوردها و محاسبات انجام شده در ترسيم چشم­انداز بيست ساله عمدتاً مربوط به سالهاي 1381 و 1382 است كه هم شرايط جهاني و هم شرايط داخلي نسبت به آن دوران تغيير كرده است. اساساً تصويرسازي آينده، مي­بايست همه ساله بر اساس واقعيت­هاي جديد انجام شده و متناسب با آن آينده­نگريها و سياستها تغيير كنند. در اين تصوير مهمترين متغير نگران كننده تورم و رقابت­پذيري اقتصاد در عرصه­هاي منطقه­اي و جهاني است. داشتن تصويري از وضعيت بودجة عمومي طي سالهاي آينده و در قالب سناريوهاي مختلف مي تواند زمينه هاي مناسب همگرايي ذهني را ايجاد كند.

دوم – قبل از پرداختن به كليت رابطه دولت و بانك مركزي، تنظيم رابطه بين اين دو نهاد بلحاظ اختيار بانك مركزي در كنترل پايه پولي از اهميت بسيار برخوردار است. در اين رابطه ضروري است بر روي هر يك از سه قلم اصلي پايه پولي هدف­گذاري شده و اين اهداف همراه با تعيين درصدي از قابليت تغيير، بصورت قانون درآيد. اين سه قلم را تغييرات خالص دارايي خارجي بانك مركزي، خالص بدهي دولت به بانك مركزي و بدهي بانكها به بانك مركزي تشكيل مي­دهند. در چارچوب محدوده مجاز اين سه قلم، تكليف بسياري از متغيرهاي مهم از جمله بودجه عمومي روشن خواهد شد. قانونمند كردن محدودة مجاز رشد اقلام پاية پولي، اختياراتي را بصورت مرحله­اي به بانك مركزي خواهد داد كه مقدمه­اي براي حركت به سمت استقلال بيشتر بانك مركزي خواهد بود. ممكن است بنظر برسد اين پيشنهاد در فضاي موجود تصميم­گيري كشور بسيار خوش بينانه بوده و لذا طرح اين پيشنهاد از سوي نگارنده جاي تعجب داشته باشد. آنچه در اتخاذ تصميمات نسبتاً منطقي اميدواركننده بنظر مي­رسد، يادگيري محتمل سياستگذاران در نتيجة مواجهه با تورم حدود 25 درصدي سال جاري است. شايد بتوان اميدوار بود كه شتاب گرفتن تورم زمينة اتخاذ تصميمات منطقي را فراهم كند. بويژه آنكه بانك مركزي موفق شده است در ماههاي اخير، مواضعي درست اتخاذ كرده و با اتكاء به خطرات تورم بالاتر، بر آن پافشاري كند. البته اگر اين رويكرد شكست خورده و روند سياستهاي پولي در مسيري انحرافي و در راستاي بي­توجهي به رشد بالاي حجم نقدينگي تنظيم شود، آنگاه به واقع بايد نسبت به آينده احساس خطر كرد.

 

شاخصهاي استقلال بانك مركزي

 

شاخص كوكرمن

 

 

شاخص GMT

 

•          اين شاخص در مقاله ي زير ارائه شده است:

•         Grilli.V, D.Masciandro, G.Tabellini,(1991),“Political and monetary institution and public financial policies in the industrial countries“

•          در صورت مثبت بودن هريک از موارد زير نمره 1 و در صورت منفي بودن آن نمره 0 داده ميشود:

1.       رئيس بانک مرکزي توسط دولت منصوب نمي شود

2.       رئيس بانک براي دوره هاي بيش از 5 سال منصوب مي شود

3.       هيئت رئيسه توسط دولت منصوب نمي شود

4.       هيئت رئيسه براي دوره هاي بيش از 5 سال منصوب مي شود

5.       دولت نماينده ي مستقيمي در هيئت رئيسه بانک ندارد

6.       سياست پولي نيازي به تاييد دولت ندارد

7.       بانک مرکزي موظف است که ثبات قيمت ها را بعنوان يکي از اهداف اوليه مدنظر قرار دهد.

8.       در صورت اختلاف دولت با بانک مرکزي، قانون از نظر بانک تبعيت ميکند

9.       دولت قادر به استقراض مستقيم از بانک مرکزي نيست

10.    استقراض دولت از بانک مرکزي با نرخ بهره ي بازار است

11.    استقراض دولت از بانک مرکزي موقتي است

12.    بانک مرکزي نرخ بهره را مستقلاً تعيين ميکند

13.    نظارت بر شبکه ي بانکي مسئوليت فقط بانک مرکزي نيست

 

 

 

شاخص ژاکومه      

·        Luis I.Jacome, 2001- Legal Central Bank Independence and Inflation in Latin America During the 1990s